Поведенческий надзор: почему сейчас

Михаил Мамута, руководитель Службы по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров Банка России, рассказал Эльману Мехтиеву, вице-президенту АРБ, о том, почему именно сейчас назрела необходимость в поведенческом надзоре.

Эльман Мехтиев: Михаил Валерьевич, спасибо, что нашли возможность встретиться. Сегодня вышло большое интервью Сергея Швецова о поведенческом надзоре, и это значит для нас, что тема актуальна и развивается. Я хотел бы построить беседу в том же ключе, в котором мы говорили на страницах журнала «Банковское обозрение» ранее: почему Банк России вдруг решил идти в сторону поведенческого надзора?

Михаил Мамута: Я бы хотел начать с того, что слово «вдруг» здесь не очень подходит. Правильно вопрос поставить следующим образом: почему Банк России именно сейчас начал говорить об этом публично? Главная причина заключается в том, что разработка поведенческого надзора была запланирована на этот год в ходе реализации Основных направлений развития финансового рынка, и после внутренней подготовки мы решили, что степень проработки модели позволят начать ее публичное обсуждение. Ведь прежде мы сами должны были определиться с тем, что именно мы понимаем под поведенческим надзором, с подходами к его организации, целями, задачами, а также с тем, как мы будем взаимодействовать с рынком в рамках реализации этой модели.

В Основных направлениях развития финансовых рынков сформулировано несколько целей, которые направлены на повышение доверия населения к финансовому рынку, повышение доступности и качества финансовых услуг, повышение вклада финансового рынка в экономическое развитие страны. По сути, поведенческий надзор в сфере защиты прав потребителя — это инструмент, помогающий нам в достижении всех указанных выше целей. Потому что удовлетворенность потребителя качеством услуг означает соответствие услуги его ожиданиям, отсутствие разрыва между ожиданиями и реальностью. Это, в свою очередь, достигается в том случае, когда финансовые организации честно и полно информируют потребителя о продуктах и услугах, а также рисках, связанных с ними, и предлагают потребителю именно тот продукт, который он в состоянии правильно понять и использовать.

Сегодня разрыв между ожиданиями и реальностью у нас достаточно большой, и, анализируя жалобы, мы как Служба по защите прав потребителя постоянно с этим сталкиваемся. Такой разрыв возникает и на фондовом рынке (поэтому родился наш консультативный доклад по повышению защищенности розничных инвесторов), и на кредитных рынках, и в микрофинансовой сфере. На страховом рынке хорошо известна проблема последних лет, связанная с недоступностью и недостаточным качеством оказания услуги ОСАГО. Вот эти разрывы ожиданий и реальности формируют потенциальную хрупкость рынка с точки зрения его долгосрочной стабильности и способности позитивно влиять на социально-экономическое развитие. Устранение их — очень важная задача.

Вторая тема связана с обеспечением равного, недискриминационного доступа к финансовым услугам для потребителей из различных целевых групп. В этом направлении тоже очень много делается с помощью перехода на цифровые услуги, повышения стандартов качества работы финансовых организаций. Ну и, наконец, еще одно измерение — это удовлетворенность потребителя качеством услуги, что тоже значительно влияет на доверие к финансовым рынкам. Бывает, что у человека нет «разрыва» в ожиданиях и реальности, но это не значит, что он удовлетворен качеством услуги. Просто, поскольку нет другого предложения, приходится «брать, что дают».

Удовлетворенность, с точки зрения потребителя, — это в каком-то смысле объективная, но в каком-то смысле и субъективная реальность, потому что, когда граждане жалуются на дорогие кредиты, например, они продолжают сравнивать текущие процентные ставки с теми, которые были на рынке несколько лет назад, когда была совсем другая ключевая ставка. Получается, что здесь важная задача — повышение уровня финансовой грамотности. Поэтому поведенческая тематика довольно широкая. Она включает в себя взаимодействие не только с поставщиком услуги, но и с ее потребителем. А вопрос повышения финансовой грамотности, в свою очередь, тесно связан с развитием технологий обеспечения финансовой доступности, поскольку человек должен быть подготовлен к использованию новых сервисов и каналов коммуникации. Решение этих задач в комплексе станет лучшей поддержкой в формировании устойчивого финансового рынка.

Примеров нарушений, которые подпадают под нормы поведенческого надзора, пока довольно много как у нас, так и в других странах. Например, у нас немало жалоб на неполную или недостоверную передачу кредиторами информации о кредитных историях граждан в бюро кредитных историй. Это фактически ограничивает права человека на получение следующих кредитов, на адекватный уровень процентной кредитной ставки. Тем более, поскольку мы собираемся сейчас внедрять инструменты ограничения долговой нагрузки на заемщика, так называемую методологию «долг к доходу» и «платеж к доходу», то любой сбой в передаче информации о доходе либо задолженности гражданина может привести к ущемлению его прав. Поэтому для нас очень важно, чтобы все обязанности в отношении потребителя, связанные с передачей данных и информированием, исполнялись полно и точно.

Еще одна больная тема — взыскание, всем известный коллекшн. Да, появился Закон, появился надзор за деятельностью коллекторов, появились правила взыскания, но важно, чтобы не только коллекторы, но и профессиональные кредиторы соблюдали эти правила. Данный вопрос остался под контролем Центробанка, в то время как за коллекторами надзирает ФССП.

Фото: ЦБ РФ

Есть темы более «хитрые», связанные с навязыванием дополнительных услуг, и многие другие, которые тоже, естественно, попадают в призму поведенческого надзора. Мы намерены не просто добиться выполнения финансовыми организациями определенных требований и правил поведения в отношениях с потребителями, но в целом улучшить качество их бизнес-моделей в этом направлении. Тогда можно будет говорить о справедливой конкуренции между компаниями.

Эльман Мехтиев: Для меня первым звоночком того, что регулятор будет применять поведенческий надзор, было приостановление действия лицензии Росгосстраха по ОСАГО летом 2015 года. ЦБ выступил публично, правда, так же публично выступил, когда вернул право на продажу ОСАГО через почти шесть недель. Если ЦБ выступает публично, то иной дороги кроме как быть последовательным в этом у него нет. Но если в декабре было заседание совета директоров Банка России, на котором обсуждались принципы поведенческого надзора, рынку было бы неплохо узнать про эти принципы.

Михаил Мамута: Показывать что-то незавершенное, может быть, хуже, чем ничего не показывать. Мы должны говорить о том, что мы уже сами понимаем на достаточно высоком уровне, и в этом мы абсолютно публичны. Вы, наверное, и сами согласитесь, что Банк России в последние годы становится все более открытым для коммуникаций с рынком и обществом. В данном случае есть открытые для всех Основные направления развития финансовых рынков как базовый документ, есть дорожная карта по их реализации, и то, о чем мы с вами сейчас говорим, в значительной степени отражено в этих документах. При этом важно понимать, что поведенческий надзор ни в коем случае не направлен против добросовестных финансовых компаний и не ущемляет их права. Он направлен на исключение недобросовестных практик и токсичных продуктов, которые рождают, пусть даже на фоне какого-то быстрого успеха в продажах, долгосрочные проблемы. Мы все-таки молодой финансовый рынок по сравнению с западными, например. Что такое 25 лет? По сути, из младенчества мы пытаемся прыгнуть в относительную зрелость за очень короткий промежуток времени. Регуляторы развитых финансовых рынков давно поняли, что на качество финансовых услуг и удовлетворенность потребителя нужно обращать очень серьезное внимание, поэтому в большинстве европейских стран, в Северной Америки, да и в Азии поведенческий надзор является неотъемлемой частью финансовой политики и имеет достаточный вес для того, чтобы оказывать существенное влияние на качество работы компаний.

Нам предстоит проходить этот путь в своем темпе. Другое дело, что, видя самые эффективные модели, изучая их и правильным образом интерпретируя, мы, конечно, можем пройти его быстрее, и даже вложить в методологию что-то новое. Так, на развитых финансовых рынках Западной Европы поведенческий надзор может заключаться и в оценке соответствия финансовых продуктов стандартам ответственного финансирования, иногда до того, как эти финансовые продукты выходят на рынок. Это более комплексный подход, чем просто возможность ограничения продаж в случае, если нарушаются установленные законом правила или выявляется какой-то дефект. Поэтому для нас выстраивание системы надзора, связанной с контролем поведения участников финансового рынка по отношению к потребителю, является стратегической задачей, рассчитанной на длинный промежуток времени для ее полноценной реализации. Наверное, как любой надзор, он будет эволюционировать вместе с финансовыми рынками, а сейчас мы хотим заложить правильный фундамент данной модели, поэтому мы тратили и тратим так много времени на ее проработку и обсуждение.

Эльман Мехтиев: По поводу правильного фундамента. Вы говорили, что элементы есть и мы о них прекрасно знаем. Мы даже удивляемся, что до этого элементы существовали сами по себе. Не пора ли заняться кодификацией, для того чтобы надзор был действительно понятным, всеобъемлющим, пусть развивающимся, но, все равно более-менее не противоречащим себе? Не пора ли (я, может быть, экстремальный вариант предлагаю) принять отдельный Закон о защите прав потребителей сферы финансовых услуг и тем самым заложить фундамент для поведенческого надзора? Не в том смысле, что поведенческий надзор должен подождать, а, грубо говоря, сведя правила и убрав противоречия. Может быть, это будет дополнительным толчком для роста? Какова ваша личная точка зрения на это?

Михаил Мамута: С экспертной точки зрения любое регулирование — это последовательно развивающийся процесс, поскольку оно должно соответствовать меняющимся экономическим отношениям. Я думаю, что если сам рынок, отношения, которые складываются на этом рынке, говорят о недостаточной эффективности и применимости существующего регулирования, то это, безусловно, основание проанализировать ситуацию. У нас на хорошем уровне налажено взаимодействие с Роспотребнадзором. При этом мы видим, что за последнее время появилось много новых разнообразных видов услуг, которые имеют свою специфику. Например, интернет-продажа и услуги, где немало нюансов, которые на момент принятия Закона о защите прав потребителей не могли быть даже придуманы, потому что нельзя было предугадать развитие новых форм отношений на базе новых технологий. Нужно ли принимать отдельный Закон для финансового рынка или, может быть, стоит уточнить какие-то нормы в действующем — это вопрос, в котором мы сильно забегаем вперед. А вот если вернуться к практической деятельности Банка России, то, как известно, регулирование происходит на нескольких уровнях: это контроль за соблюдением не только законов, но и наших нормативных актов, нормативных правовых актов Правительства и ряда других, вполне эффективных инструментов.

Для некредитных финансовых организаций в нашем совместном распоряжении с рынком сегодня появился такой мощный инструмент, как базовые стандарты саморегулируемых организаций по защите прав потребителей. Также те или иные элементы поведенческого регулирования могут быть интегрированы в другие базовые стандарты: в корпоративные, в управление рисками.

Чтобы все время не говорить о банках, о страховании, я приведу пример из другой отрасли — кредитная кооперация. Конечно, это небольшой рынок в сравнении с ОСАГО, например. Безусловно, его влияние в масштабах страны незначительное, но тем не менее, один миллион человек (как правило, сельских жителей) являются пайщиками кредитных кооперативов. И кооперативы призваны выполнять важную социальную миссию. В этой системе есть здоровое ядро, но было и заметное количество кооперативов, которые пытались привлекать клиентов высокими процентными ставками, фактически никак не застрахованными от рисков невозврата. Конечно, предлагая 25–30% (а было и 100% годовых), они достигали известной популярности у известных целевых групп — людей, склонных к повышенному риску. Ну а мы потом разгребали то, что оставалось в результате этой деятельности. Решение было найдено еще до появления понятия базовых стандартов по защите права потребителей, на уровне обычных стандартов СРО КПК, где четко обозначено, что ставка по сбережениям не может превышать определенный экономически разумный порог. И еще с 2015 года данная проблема стала постепенно уходить в прошлое. При этом любое качественное регулирование разрабатывается только в результате диалога сторон. А в поведенческом регулировании всегда три стороны: потребитель, финансовый провайдер, регулятор.

Выстраивая систему надзора, мы выделили два режима — реактивный, то есть реакцию на поступившие к нам жалобы или сообщения о недобросовестном поведении финансовой компании по отношению к потребителю, и превентивный, предупреждающий серьезные нарушения прав граждан. Применяться тот или иной режим будет в зависимости от того, насколько крупна финансовая компания, сколько у нее клиентов, которые могут пострадать от ее недобросовестного поведения, а также на основе анализа уже реализованного риска, то есть поступивших обоснованных жалоб на эту компанию в соотношении с числом договоров. Например, компания небольшая, но процент жалоб от общего числа потребителей ее услуг достаточно высок, а значит, она попадает в зону превентивного надзора. Или, напротив, компания вполне добросовестная, старается самостоятельно решать возникающие проблемы с клиентами, но она достаточно крупная и сильно влияет на рынок, поэтому здесь также будет осуществляться превентивный надзор, правда, минимальной интенсивности.

Эльман Мехтиев: Сегодня, читая интервью Сергея Швецова, я обратил внимание на фразу: «Если мы будем сертифицировать организации по работе с жалобами, определим, что они соответствуют определенным стандартам, мы передадим им жалобы». А дальше следует из того же самого текста, что на банковском рынке саморегулирования нет, это уже не интервью Сергея Анатольевича, это размышления журналиста. И вот у меня как у банковского лоббиста вопрос: чем же мы провинились? Тем, у кого есть стандарты, которые попадают под закон о СРО, будут отдавать жалобы, а нам — нет? Что для вас главное в поведенческом надзоре — поведение, которое может само исправляться, или надзор? Почему бы не только делать жалобы публичными, но и передавать жалобы до того, как сделать их публичными, любым финансовым институтам и смотреть на них с точки зрения надзора только после того, как клиент скажет: «Я не удовлетворен»?

Михаил Мамута: Вообще, в классической модели урегулирования споров считается, что конфликт должен решаться между конфликтующими сторонами, а третье лицо, обладающее специальными полномочиями, должно вмешиваться в тех особых случаях, когда стороны не в состоянии договориться между собой. Кое-где, кстати, существуют так называемые претензионные правила, например в сегменте ОСАГО: до того как идти в суд гражданин обязан обратиться с заявлением в страховую компанию. Это тоже элемент досудебного, добровольного урегулирования конфликта. Но существует значительное число споров, в которых одна из сторон по той или иной причине и не пытается его урегулировать. Это не всегда финансовая организация, нередко это потребитель. Он может бояться этой финансовой компании, может ей не доверять, он может заранее считать переговоры бесполезными, и тому есть масса примеров.

Эльман Мехтиев: Никто же не запрещает жаловаться вам.

Фото: ЦБ РФ

Михаил Мамута: В этом смысле то, что он жалуется нам, означает, что он доверяет регулятору финансового рынка и считает, что мы сможем помочь ему в решении этой проблемы. При этом нередко большое число споров, жалоб, конфликтов все еще может быть разрешено между финансовой компанией и потребителем, и нам представляется очень перспективной идея дать возможность финансовой организации за определенное время разобраться с предметом жалобы и представить нам результат этого рассмотрения. Конечно, в большинстве случаев любой организации проще и дешевле решить проблему именно таким образом. И для нас такое решение — признак высокого уровня социальной ответственности по отношению к клиенту. Опять же, это выгодно самой компании, потому что повышается уровень доверия потребителя, и, так как любое сарафанное радио разносит молву, это должно создавать дополнительные преимущества в глазах клиентов и тех, кто ими не является.

Эльман Мехтиев: Плюс для Банка России — не заниматься 70% жалоб.

Михаил Мамута: Преимущество для Банка России — в том, что за счет развития таких механизмов рынок становится более совершенным, более клиентоориентированным. Это надзор не реактивный, по схеме «поймал, наказал, отпустил». Это — превентивный, предупреждающий надзор.

Эльман Мехтиев: Можно порассуждать дальше? Ведь Банку России ничего не стоит, у вас все сделано в рамках «Жалоба как подарок». Откройте API, и пусть жалоба на банк автоматически ему передается. Есть один банк, который работает всего лишь с двумя или тремя сайтами жалоб, и мне очень часто жалуются: почему «он с нами не работает»? Все очень просто, отвечаю я: у вас количество жалоб маленькое, и у вас нет инструмента автоматической передачи жалоб этому банку. Заниматься вручную «вылавливанием блох» на вашем сайте очень дорого. Банк согласен это делать, когда сайт имеет посещений пятьдесят — сто тысяч человек в день. Но он не будет это делать в данном случае, потому что ему слишком дорого, пусть уж две-три жалобы, которые вы перехватили, у вас и лежат. Вопрос поэтому очень простой: если у Банка Росси все построено, почему бы не сделать передачу жалоб автоматически или через личные кабинеты? Ведь все равно вы не будете анализировать жалобу без финансового института, на который жалуются. Не говорю, что не надо получать жалобы от клиента, я говорю о другом: заниматься жалобой, только если клиент не удовлетворен ответом финансовой организации.

Михаил Мамута: Если, анализируя жалобу, мы предполагаем, что может иметь место нарушение прав клиентов, мы и так запрашиваем информацию у финансовой организации. Но, конечно, этот процесс можно и нужно улучшить с точки зрения технологичности и экономии времени. Поэтому идея автоматизации взаимодействия крайне перспективна. В Великобритании, например, это так и работает. Там компании дается несколько дней для того, чтобы либо добровольно исправить ситуацию, либо объяснить регулятору, почему ее нельзя исправить. У нас по закону срок ответа на жалобу — тридцать дней. И. даже если мы привлекаем организацию к исполнению по этой жалобе, мы все равно отвечаем за своевременную подготовку и качество ответа заявителю.

На этот год у нас запланировано несколько пилотных проектов с разными крупными финансовыми компаниями, направленных на повышение степени интеграции при обработке жалоб. Если эти проекты окажутся эффективными, можно будет подумать над общей моделью. Здесь важное значение имеют СРО, которые могут выступать шлюзами для взаимодействия регулятора с мелкими участниками рынка. Возможно, вскоре практически мгновенно с поступлением жалобы в ЦБ эту жалобу будет в состоянии проанализировать и принять меры к урегулированию конфликта тот, на кого она направлена.

Эльман Мехтиев: У вас огромный массив жалоб. Почему бы вам действительно сделать не просто превентивно, когда вы говорите: «Ай-ай-ай, вот это может создать риск», а просто открыть базу, убрать персональные данные, убрать многие вещи, указать, что на эту жалобу был дан ответ и что клиент остался удовлетворен/не удовлетворен?

Михаил Мамута: Идея абсолютно понятна. Однако существуют репутационные риски, которые нужно тщательно проанализировать. Мы должны очень качественно научиться различать жалобы обоснованные и необоснованные, иначе есть риск, что некоторые компании будут использовать жалобы как метод недобросовестной конкуренции.

Эльман Мехтиев: Никто не говорит: публикуйте всё, публиковать агрегированно — большой минус для рынка.

Михаил Мамута: Есть и вторая составляющая — чувствительность рынка к такого рода информации. Но сама по себе идея прозрачности в части рейтинга потребительского доверия — очень хорошая и перспективная, и мы будем ее обсуждать и анализировать.

Эльман Мехтиев: Последний вопрос: через какое время нам ждать результаты поведенческого надзора?

Михаил Мамута: Они уже есть. Если посмотрим на тот законодательный периметр, в котором мы сейчас находимся, мы увидим: у нас уже работают отдельные поведенческие нормы по разным секторам финансового рынка. Например, в Законе о потребительском кредите — ограничения ПСК, требования к раскрытию индивидуальных условий в договоре, к общим условиям договора; в секторе страхования — «период охлаждения»... Можно сказать, что на рынке некредитных финансовых организаций уже существует достаточно богатый инструментарий с точки зрения возможностей устанавливать требования поведенческого регулирования. Еще раз вернусь к теме стандартов, которые представляются нам потенциально очень сильным инструментом улучшения качества финансовых услуг в глазах потребителя. Базовый стандарт защиты прав потребителей по МФО уже разработан, и в ближайшее время мы планируем вынести его на заседание Комитета по стандартам. Могу сказать, что удалось достичь консенсуса с рынком практически по всем пунктам. А ведь это очень мощный инструмент влияния на поведение компаний! Для нас было ценным, что рынок, лидеры рынка — компании понятные и прозрачные — однозначно высказывались в поддержку этих норм, потому что то репутационное бремя, которое несет здоровая часть рынка от деятельности своих плохих участников, это общая проблема. И они с помощью этого стандарта хотят себя — добросовестных — оградить от недобросовестных. Мы эту же идеологию продвигаем на всех рынках. Так что поведенческий надзор при правильной организации — это не бремя, а благо. Благо в том числе и для финансовых компаний, потому что, убирая с рынка плохую практику, мы повышаем доверие к финансовой сфере в целом. Следующий у нас на очереди — базовый стандарт по страхованию, потом — базовый стандарт по КПК, и так, постепенно, до конца года мы должны охватить все рынки, где есть финансовое саморегулирование.

Эльман Мехтиев: В 2017 году банкам не волноваться? Они должны будут волноваться в 2018-м?

Михаил Мамута: Вы хотели сказать, что они будут чувствовать свою ущербность от того, что они принимают в этом процессе не столь активное участие? У нас есть с банками инструментарий, который давно используется, — это рекомендации Банка России. Безусловно, они не имеют силы нормативного акта, но в деятельности кредитных организаций, как правило, учитываются. Мы планируем их использовать как инструмент и в поведенческом регулировании. Например, мы направили в кредитные организации предупреждающее информационное письмо в отношении так называемого кейса переупаковки, когда банки продают небанковские финансовые продукты, не объясняя должным образом потребителю, что это не вклад, что он не застрахован АСВ, что там совсем другой риск. Это тонкий психологический нюанс, подмена доверия к объекту доверием к субъекту. То есть большинство потребителей рассуждают очень просто: раз мне этот доходный продукт предлагает банк, значит, он застрахован в АСВ, значит, это надежно. А банк выступает даже не профучастником, а лишь агентом какого-то профучастника, иногда очень маленького и с небольшим капиталом.

Эльман Мехтиев: Ответственность за продукт возлагать на агента тоже нельзя, это же размывание того, что он агент.

Михаил Мамута: Если посмотрите, прямое регулирование агентов существует во многих странах. У нас же никак не регламентируется сочетание «принципал — агент». Принципал может иметь капитал десять тысяч рублей, а агент — офисную сеть в тридцать тысяч отделений. И принципал оказывается просто не в состоянии покрыть ответственность за действия агента. То есть в нашем понимании поведенческий надзор должен в ряде случаев распространяться и на деятельность агентов.

Эльман Мехтиев: Это бесспорно, но как можно возлагать на него материальную ответственность за продукт принципала?

Михаил Мамута: А почему бы и нет? Не за продукт, а за то, насколько агент правильно продает этот продукт, насколько качественно доводит до потребителя информацию, которую он должен доводить в соответствии с правилами продажи продукта. Поэтому наличие здесь прямой ответственности за правило продажи, за информирование, в том числе и административной ответственности, на наш взгляд, — неплохое решение.

Эльман Мехтиев: Но когда речь идет об ответственности за сам продукт, то, даже если применяется Гражданский кодекс, не означает ли это дорогу к сужению конкуренции? И все-таки, когда нам ждать консультативный доклад по поведенческому надзору?

Михаил Мамута: Консультативный доклад — не единственный способ нашей коммуникации с рынком. Мы считаем, что консультативные доклады необходимы в тех случаях, когда мы находимся в нулевой точке, либо, что еще более важно, меняем существенно правила игры. В данном случае мы говорим о перенастройке процесса, часть которого уже существует.

Эльман Мехтиев: Спасибо за беседу!

Михаил Мамута: Спасибо и вам!

Беседа состоялась 24 марта в Центральном банке.