Кто заплатит за инфраструктуру?

На Петербургском международном экономическом форуме (ПМЭФ-2018) прозвучали новые заявления правительства на тему инвестиций в инфраструктуру. При этом так называемая инфраструктурная ипотека, которую высокие чиновники ранее обещали запустить в 2018 году, то и дело представляя ее в качестве средства прорыва на пути к достижению светлого экономического будущего, пока не приобрела ясных очертаний.

Об инфраструктурной ипотеке как о механизме для привлечения денег в проекты строительства дорог, мостов, газопроводов, портов и пр. на основе государственно-частного партнерства (ГЧП) заговорили после прошлогоднего ПМЭФ, где эта формулировка прозвучала в выступлении президента РФ.

Инфраструктурная ипотека предполагает привлечение средств инвесторов для финансирования инфраструктуры с последующим – через определенное количество времени – расчетом из госбюджета. «По этой схеме инфраструктурный объект фактически покупается в кредит, полученный от частных инвесторов, а пользователи объекта этот кредит постепенно погашают. Таким образом, возврат капиталовложений предлагается осуществлять за счет регулярных платежей, которые будут поступать от основных выгодоприобретателей инфраструктурных объектов, то есть из бюджетов разных уровней, инфраструктурных монополий. Для обеспечения платежей также может быть использован механизм госгарантий», – объясняет принцип действия «ипотеки» Александр Тимофеев, доцент РЭУ им. Г.В. Плеханова.

«Здесь важно обеспечить такой генерирующий, синергетический эффект, когда инфраструктура будет приводить к росту экономики, к росту производства в рамках конкретного проекта. И эта инфраструктура также будет приносить соответствующую отдачу и, соответственно, она может быть самоокупаемой. То есть доходы от проекта, которые будут получены, пойдут на погашение процентных ставок и, соответственно, тех расходов, которые инвестор понес на эту инфраструктуру», – говорил, выступая осенью 2017 года на парламентских слушаниях, Антон Силуанов, министр финансов РФ, а ныне и первый вице-премьер. Примерно тогда же российский премьер Дмитрий Медведев заявил, что реализация программы инфраструктурной ипотеки должна начаться в середине 2018-ого.

На бумаге готово

Однако к началу марта текущего года была разработана только соответствующая «дорожная карта» (хотя она еще требует довольно значительной доработки, см. Мысли о «дорожной карте»). «По сути, она стала первым системным и плановым документом в сфере государственно-частного партнерства, рассчитанным на формирование в ближайшей перспективе комфортных правовых и институциональных условий для реализации инфраструктурных проектов», – говорят в Национальном центре (НЦ) ГЧП.

Наконец, 24 мая на ПМЭФ-2018 Антон Силуанов объявил, что государственный фонд для инфраструктурных инвестиций будет создан в 2019 году и проработает до 2024 года. Данный фонд, как говорится в материалах февральского Российского инвестиционного форума (РИФ), является центральным элементом программы инфраструктурной ипотеки.

Фонд будет создан внутри бюджета. «На каком-то из этапов разговор очень активно шел о том, чтобы Фонд инфраструктурной ипотеки стал самостоятельным эмиссионным центром, выпускающим облигации под госгарантии. Это предложение было крайне негативно воспринято моими коллегами, которые работают на долговом рынке. У суверена не может быть два эмиссионных центра. И, если второй появляется, то они становятся конкурентами <…> Поэтому, с этой точки зрения, «золотое правило» обеспечивает сохранение принципа единого эмиссионного центра», – обосновал данное решение в одном из интервью СМИ Сергей Сторчак, заместитель министра финансов России.

В феврале участники РИФ предлагали создавать инфраструктуру под конкретных инвесторов либо под конкретные проекты, аргументируя это тем, что при таком подходе возможно появление множества экономических центров разного масштаба, точек приложения сил для бизнеса, в том числе МСП.

Новый фонд должен предоставлять финансирование концессионеру проекта, привлекая для этого деньги с рынка через выпуск ОФЗ, обеспеченных государственными гарантиями. Причем обслуживание облигаций должно проводиться за счет текущих расходов бюджета, а погашение – за счет поступлений от самих проектов. «По оценкам ВТБ, фонд сможет сочетать функцию софинансирования проектов и привлечение средств через выпуск облигаций под госгарантии. Такой формат позволит привлечь на 1 рубль государственных денег 8-10 рублей инвестиций», – говорится в материалах РИФ.

«Таким образом, разработчики программы связали «инфраструктурную ипотеку» с так называемыми «инфраструктурными облигациями», о которых говорят уже давно. Хотя, ни об особом законе об инфраструктурных облигациях, ни о внесении специальных изменений в законодательство о ценных бумагах речи, насколько я понимаю, не идет, да и сам термин «инфраструктурные облигации» также в официальных документах не используется», – комментирует Алексей Калачев, аналитик «Финам».

Что касается «дорожной карты», то она, помимо создания инфраструктурного фонда, предусматривает оптимизацию финансовых механизмов реализации проектов ГЧП, распространение механизмов квази-TIF (TAX Increment Financing – ОЭЗ, технопарки и пр.), устранение препятствий по использованию СОПФ (специализированных организаций проектного финансирования) и облигаций с залоговым обеспечением при финансировании проектов ГЧП. «На решение этих вопросов мы возлагаем большие надежды», – говорят в НЦ ГЧП.

Отдельный блок мероприятий дорожной карты предусматривает донастройку правовой базы в сфере государственно-частного партнерства. «Решаются наболевшие проблемы правового регулирования (в части финансирования проектов публичной стороной, предквалификации, заключения единого соглашения с несколькими публичными образованиями, компенсаций при частной инициативе и пр.). Также предлагается ряд новых кардинальных мер, в частности, изменение подхода к определению объектов соглашений о ГЧП и возможность проведения конкурсного отбора кредиторов по проекту», – говорится в подготовленных для портала Finversia.ru комментариях центра.

Замороженный конкурент

Напомним, что изначально идея инфраструктурной ипотеки в ее нынешнем виде исходила от Минэкономразвития (хотя механизм с аналогичным названием предлагался еще в 2015 году Минстроем для финансирования ЖКХ). Тогда как Минфин лоббировал внедрение практики специальных инвестиционных контрактов (СПИК) с применением налоговых льгот, попутно критикуя проект Минэка, утверждая, что в России уже достаточно корпораций и фондов, занимающихся развитием инфраструктуры, а средства на гарантии и обслуживание долга не предусмотрены в бюджете. И министерства достаточно долго «бодались» по этому поводу.

Но в итоге разговоры о СПИК пока утихли.

Впрочем, как говорят эксперты, СПИК и инфраструктурная ипотека имеют совершенно разные области применения. «Фактически у СПИК 2.0 и инфраструктурной ипотеки есть два системных отличия. Специнвестконтракты ориентированы на прямое (и практически неотличимое от «ручного») привлечение инвестиций ФРП среди известного круга инвесторов. А инфраструктурная ипотека предполагает поддержку инвестиций в косвенной форме, без прямого предоставления преференций. Кроме того, СПИК финансирует проекты за счет налоговых льгот и тарифных гарантий, ипотека – привлечением ликвидности на рынке», – говорит Александр Тимофеев. Инфраструктурная ипотека, по его словам, является более широким инструментом, ориентированным на группы проектов и промышленные кластеры. В то время, как бизнес-стороны СПИК сейчас менее заинтересованы в инфраструктуре, работая на существующих промышленных площадках.

«На мой взгляд, предлагая воспользоваться СПИК, Минфин лишь «замыливал» тему. СПИК вводились для открытия новых производств, где инвестору предоставлялись налоговые льготы. Это новая современная продукция, новые квалифицированные места и пр. Но экономика промышленного предприятия и экономика инфраструктурного объекта – это слишком разные вещи для использования одного инструмента стимулирования. Кроме того, СПИК никакого отношения не имеет к инфраструктурной ипотеке, а поручение президента звучало недвусмысленно», – отмечает Алексей Калачев.

Welcome в реальность

Между тем, эксперты констатируют, что пока в вопросах развития инфраструктурной ипотеки еще далеко не все ясно. «В первую очередь, не понятен механизм отбора проектов. Минэкономики не обнародовало предложений на этот счет, между тем схема отбора, несомненно, будет иметь отношение к вопросам конкуренции и равных условий», – отмечает Александр Тимофеев.

По словам Алексея Калачева, на текущий момент не придумано решения трех принципиальных проблем, которые самому эксперту представляются вообще неразрешимыми. Первый вопрос – как, не увеличивая нагрузку на бюджет (и не включая печатный станок), привлечь то, чего нет — свободные инвестиционные ресурсы? Второй – за счет чего обеспечить возврат этих инвестиций в разумные сроки? Третий – как снизить стоимость строительства до более-менее разумных пределов? «Как ни крути, а крупные инфраструктурные объекты – это очень дорогое и капиталоемкое удовольствие. В развитых странах их окупаемость составляет около 30 лет (плюс-минус 10) даже с учетом косвенных выгод (развитие территории, рост налоговых поступлений и т. п.). Возведение инфраструктурных объектов в России сегодня вряд ли обходится дешевле, чем на западе, а если мы посмотрим на крупные стройки последних лет, то значительно дороже», – считает Алексей Калачев.

О том, что «дорожная карта» еще не совсем готова для практического применения, говорят и в НЦГЧП. «С некоторыми предлагаемыми вещами согласиться сложно. В первую очередь с процедурой конкурсного отбора финансирующих организаций. Ее внедрение нам представляется преждевременным, а предложенный подход к регламентации неправильным. По сути, отбор будущих кредиторов инвестора предлагается проводить в условиях, когда не только не определены все условия соглашения, но не ясно, кто выступит инвестором по проекту. Также стоит с сожалением сказать, некоторые проблемные вопросы, в первую очередь отраслевые (включая тарифные проблемы «медицинских» концессий), вообще не нашли отражения в проектах, разработанных в рамках дорожной карты», – отмечают специалисты центра.

Кто оплачивает банкет

Источниками инвестиций, имеющими «длинные» деньги в большом объеме (если, опять же вынести за скобки государственный бюджет), как говорит Алексей Калачев, в нашей стране могут являться лишь крупные финансовые учреждения – государственные и окологосударственные банки и фонды. При этом они и так уже являются основными инвесторами во всех крупных инфраструктурных проектах последних лет, осуществляемых по схеме ГЧП. Их ресурс также не бесконечен. «А как обеспечить возврат этих инвестиций плюс хотя бы минимальную доходность? – спрашивает Алексей Калачев. – Местные бюджеты по большей части пусты. В конечном счете, плательщиком за все станет население. Даже если граждане не оплачивают пользование дорогами и мостами по установленным для этого тарифам, они платит налоги».

Отсылку к тому, что заказчиком инфраструктурной ипотеки могут быть предприятия, эксперт считает лукавством: «Те же транспортные операторы или перевозчики денег не печатают. Они заложат инфраструктурные «ипотечные» платежи в свои тарифы, которые потом придется оплачивать населению либо прямо, либо косвенно – при повышении цен на перевозимые товары. И если стоимость возводимых объектов, мягко говоря, сопоставима со стоимостью западных проектов, то уровень доходов населения, извините, нет. Об этом почему-то не принято говорить, но это так. И это – самая главная проблема».

При этом в материалах вышеупомянутого РИФ отмечается, что источником средств могут стать и инвестиции граждан. В частности, упоминается, что Дмитрий Медведев поручил Минфину проработать вопрос увеличения объема эмиссии ОФЗ для физических лиц в 2018 году до 100 млрд рублей с 30 млрд рублей в 2017-м. Он также предложил распространить эту практику и на региональный уровень – такой опыт уже есть у 10 регионов и даже одного муниципалитета.

Алексей Калачев признает, что привлечение средств в инфраструктуру через облигации активно используется за рубежом. «Когда местной общине требуется построить новый объект, то муниципалитет (и без того не бедный) может выпустить под это дело долговые обязательства, которые потом будут гаситься из местного бюджета за счет налогов и/или за счет взимания платы за пользование объектом. Население достаточно обеспечено, чтобы оплачивать тарифы, обеспечивающие возврат инвестиций в разумные сроки и/или высокие налоги, расходование которых оно контролирует. При избытке инвестиционных ресурсов рынок с удовольствием поглощает новые финансовые инструменты, да еще с гарантией погашения», – рассказывает Алексей Калачев.

Однако он добавляет, что сам по себе инструмент не создает новых источников средств. И введение инфраструктурных облигаций, как нового класса ценных бумаг, в условиях дефицита средств приведет всего лишь к их перераспределению. «Если эти облигации будет покупать население, то за счет сокращения объема депозитов. А квалифицированные инвесторы – за счет других инструментов фондового рынка. В конечном счете, конечными держателями нового инструмента станут те же окологосударственные банки, и без того задействованные в инфраструктурных проектах. Разве что у них измениться порядок резервирования», – делает вывод эксперт «Финам».

Как замечает Александр Тимофеев, механизм инфраструктурной ипотеки может заработать только в предсказуемых макроэкономических условиях. «Сами власти пока мало заинтересованы в больших проектах из-за сложности их осуществления и высоких рисков, связанных с отсутствием нормальной правовой и нормативной базы, стандартов в плане совместной работы чиновников и инвесторов на всех уровнях. Не дает развиваться не только ГЧП, но и бизнесу в целом высокая степень коррупции. Пугают сложные схемы кредитования и высокие налоговые ставки. Инвесторы сталкиваются с отсутствием четких гарантий возврата вложенных средств, пусть не в денежной форме, а в виде иных дивидендов. Они опасаются, что их деньги по ходу реализации проекта будут кем-нибудь «огосударствлены», пропадут в рутине бюрократии или чьих-то карманах», – говорит Александр Тимофеев.

Между тем, отдельные субъекты уже начинают предпринимать соответствующие попытки. В частности, на ПМЭФ-2018 было подписано соглашение о применении механизма инфраструктурной ипотеки между Минэкономразвития, Тульской областью и компанией «Автодорожные концессии Тульской области». «Один из пунктов документа предусматривает возможность сотрудничества при строительстве автомобильной дороги в обход города Новомосковска. Тульская область может стать первым регионом, где будет использован инструмент инфраструктурной ипотеки. Объем инвестиций по проекту планируется 10 млрд рублей», – сообщает пресс-служба областного правительства.

Также известно, что механизм внедрения так называемых инвестиционных тарифов в качестве одной из моделей реализации инфраструктурной ипотеки обсуждают в РЖД. В качестве объектов рассматриваются такие крупные инфраструктурные проекты, как развитие БАМа, Транссиба и подходов к портам.