Пенсионный фонд: сохранить нельзя ликвидировать?

Правительство Российской Федерации вновь запустило в стране острейшую дискуссию о пенсионной реформе. Нет необходимости спорить о ее важности и неотвратимости.

Совершенно очевидно, что без фундаментальной пенсионной реформы в России в ближайшие 5-10 лет может наступить социально-экономический коллапс. Вопрос лишь в том, какой должна быть пенсионная реформа и как ее реализовать? И можно ли решить проблему «по-большевистски» – ликвидацией Пенсионного фонда РФ и передачей функции пенсионного обеспечения граждан бюджетной системе?

Эффективное изменение пенсионной системы возможно лишь после объективного анализа ее нынешнего состояния. Что мы имеем сегодня:

• в 90-е годы бездарная экономическая политика власти («шоковая терапия», приватизация, дефолт и т.п.) превратила в пыль как государственные финансовые фонды, так и личные сбережения граждан (знаю это не понаслышке: в 1992 году мой вклад в Сбербанке на сумму 3200 рублей (около 6000 долларов США) был заморожен, затем деноминирован в тысячу раз и сейчас составляет… 3 рубля 20 копеек);
• в результате этой политики десятки миллионов российских граждан в целях элементарного выживания были вынуждены заниматься теневой экономической деятельностью и, естественно, не формировали ни государственные, ни личные фонды пенсионного обеспечения;
• в нулевые 2000-е годы недальновидная политика опоры на сырьевую экономику позволила быстро залатать дыры социального обеспечения граждан, прежде всего пенсионеров, за счет избыточной ренты от экспорта энергосырьевых ресурсов, однако эта политика разрушила национальную несырьевую экономику, сделав ее неконкурентной перед дешевым импортом за счет укрепления рубля;
• в итоге произошла консервация отсталости внутренней экономики (производящей и потребляющей ВВП внутри страны) и огромного теневого сектора (около 40%), не способных обеспечить поступление достаточных средств в Пенсионный и другие социальные фонды страны;
• все попытки увеличить объем изъятий государства из экономики, прежде всего на социальные нужды и популистские инфраструктурные проекты (сейчас – это уже более 40% ВВП; для сравления: в Китае государство изымает из экономики – 21%, в США – 32% ВВП), приводили лишь к снижению эффективности и доходности внутренней экономики и усугубляли ситуацию в сфере социального обеспечения граждан.

Таким образом, можно констатировать, что в России сегодня отсутствует пенсионная система как система формирования трудовой пенсии работающим гражданином. Российская пенсионная система сейчас – это бюджетная система социального обеспечения граждан, достигших определенного пенсионного возраста.

Задача формирования реальной пенсионной системы России в настоящий момент должна быть неразрывно связана с общей программой реформирования системы социальной защиты уязвимых слоев населения. Относительная независимость этих систем необходима, но возможна лишь в долгосрочной (15-20 лет) перспективе. Об этом свидетельствует и зарубежный опыт.^[1] Прежде всего сейчас необходимо начать создавать с нуля новую систему формирования гражданами своей трудовой пенсии, не зависящей от количества работающих и неработающих в стране.

На главный вопрос: возможно ли гражданам России сформировать достойную трудовую пенсию, – хочу сразу дать положительный ответ. Расчеты показывают, что отчисления работником 20% из заработной платы в течение 30 лет позволяют сформировать его личный пенсионный фонд, обеспечивающий получение им в дальнейшем пенсии в размере 100% его средней зарплаты в течение 30 лет.

В мире системы обеспечения достойной жизни престарелых людей, как правило, базируются на «модели трёх столпов»: трудовой пенсии, социальном обеспечении и личных накоплениях. Денежное обеспечение пенсионеров – нетрудоспособных граждан в силу преклонного возраста – представляет собой довольно сложный финансовый объект, который складывается, по крайней мере, из следующих частей:

1. Государственная социальная защита (бюджетная и целевая внебюджетная).

2. Страхование (обязательное и добровольное).

3. Дополнительная финансовая защита (пенсионные облигации, личные пенсионные счета и другие финансовые инструменты).

4. Бенефиты (льготы, преференции, права и т.п.).

Это обеспечение формируется за счет следующих источников:

1. Обязательная часть:

1.1. Специальное налогообложение^[2] прибыли работодателей (формирование государственного фонда обеспечения минимальными (на уровне прожиточного минимума) пенсионными пособиями нетрудоспособных граждан, не заработавших трудовую пенсию).

1.2. Налогообложение фонда оплаты труда работников (формирование названного в п. 1.1. государственного фонда обеспечения пенсионными пособиями).

1.3. Специальное налогообложение личных доходов физических лиц (формирование государственного фонда обеспечения минимальными (на уровне 50% от среднего по стране размера заработной платы) трудовыми пенсиями граждан, достигших пенсионного возраста и имеющих необходимый трудовой стаж).

1.4. Государственные взносы и льготы (обязательства государства по участию в формировании пенсионных накоплений граждан и решении иных исключительных задач обеспечения стабильности пенсионной системы).

2. Добровольная часть:

2.1. Взносы граждан из заработной платы и иных личных доходов в государственные или частные пенсионные фонды.

2.2. Взносы работодателей из чистой прибыли (после уплаты всех налогов и других обязательных платежей) на пенсионные счета своих работников в государственные или частные пенсионные фонды.

2.3. Государственные взносы и льготы (временное участие государства в развитии и обеспечении стабильности пенсионной системы).

2.4. Частные благотворительные взносы на пенсионные счета граждан.

Таким образом, общая сумма денежного обеспечения пенсионеров может иметь следующий табличный формат:

Представляется целесообразным при совершенствовании пенсионной системы учитывать влияние и возможности всех составляющих этого формата. Более того, стратегия реформы пенсионной системы должна представлять собой не что иное, как изменение параметров этого формата в долгосрочной перспективе.

В контексте сказанного о необходимости реформирования пенсионной системы России просматриваются следующие задачи, существенная специфичность которых требует различных стратегий решения:

Задача 1. Усовершенствовать (сделать ее справедливой и адекватной вкладу пенсионера в экономику страны и государственные финансы) существующую систему пенсионного и социального обеспечения нынешних пенсионеров, иных нетрудоспособных лиц и будущих пенсионеров, выходящих на пенсию в ближайшие 5 лет, доведя ее до уровня:

• достойного проживания для человека, имеющего трудовой стаж более 30 лет и заработавшего трудовую пенсию (в зависимости от его стажа и средней заработной платы за любой 15-летний период его работы), – трудовая пенсия должна быть не менее 40% среднегодовой заработной платы по стране (сейчас это 16 тыс. руб.);
• достаточного уровня жизни для человека, который не смог заработать трудовую пенсию по объективным причинам (болезнь, воспитание детей и т.п.), – пенсионное пособие следует установить на уровне минимального размера оплаты труда;
• минимально допустимого прожиточного минимума для лиц, достигших пенсионного возраста, но не обеспечивших трудовую пенсию без уважительных причин.

Все выплаты названных трудовых пенсий и пенсионных пособий осуществлять исключительно из государственного бюджета до полного завершения функционирования этой пенсионной системы. В соответствии с правилом «дедушкиной оговорки» никаких изменений, ухудшающих положение нынешних пенсионеров, в данную пенсионную систему не вносить.

Задача 2. Создать систему государственного стимулирования ускоренного накопления государственных пенсионных фондов лицами, выходящими на пенсию через 5-15 лет и имеющими трудовой стаж более 30 лет, которые за оставшиеся до пенсии годы способны накопить эти фонды для установления внятной зависимости начисляемой трудовой пенсии от стажа работы и уровня заработной платы за весь период работы (рассчитывается на основе данных Пенсионного фонда РФ). Конечно, этот переходный вариант будет усложнять пенсионную систему, но этот шаг объективно необходим.

В этой временной пенсионной системе государственный бюджет должен взять на себя обязательства по предоставлению субсидий Пенсионному фонду, необходимых для покрытия его дефицита по выплатам данных трудовых пенсий.

Возраст выхода на трудовую пенсию в этот период для мужчин и женщин может быть увеличен на 3-4 года в зависимости от трудового стажа.

Граждане, которые в этот период не смогли заработать трудовую пенсию по объективным причинам, и лица, достигшие пенсионного возраста, но не обеспечившие трудовую пенсию без уважительных причин, получают соответствующее пенсионное пособие из государственного бюджета. Возраст их выхода на пенсию может быть увеличен на 6-7 лет.

Задача 3. В течение 5 лет выделить из нынешней пенсионной системы все функции социального обеспечения нетрудоспособных лиц, не заработавших трудовую пенсию, и на базе систем социального и медицинского страхования создать единую систему государственного социального (непенсионного) обеспечения этих и других категорий граждан.

Задача 4. Начать процесс построения и постоянного совершенствования системы государственного пенсионного обеспечения будущих поколений, начиная с граждан, выходящих на пенсию через 15 и более лет.

Эта система должна быть построена на основе строжайшего соблюдения принципа прямо пропорциональной зависимости возраста выхода на пенсию и размера пенсионного обеспечения от трудового стажа и объема платежей будущего пенсионера, его работодателя, государства и иных лиц в его пользу, направленных в государственные пенсионные фонды.

Необходимо установить следующий порядок определения пенсионного возраста (одинакового для мужчин и женщин):

• граждане, имеющие трудовой стаж более 40 лет, получают государственное пенсионное обеспечение (трудовые пенсии) с 60 лет;
• граждане, имеющие трудовой стаж более 35 лет, получают трудовые пенсии с 62 лет;
• граждане, имеющие трудовой стаж более 30 лет, получают пенсии с 64 лет;
• граждане, имеющие трудовой стаж более 25 лет, получают пенсии с 66 лет;
• граждане, имеющие трудовой стаж более 20 лет, получают пенсии с 68 лет;
• лица, имеющие трудовой стаж менее 20 лет или не имеющие трудового стажа, получают пенсионное пособие по старости с 70 лет;
• льготные категории пенсионеров, работавшие на реально опасной, а не вспомогательной, государственной службе или работе более 30 лет, получают пенсии с 60 лет (формирование фондов для льготного пенсионного обеспечения работников на частных опасных производствах осуществляют данные работодатели; в особых случаях государство может лишь субсидировать такие пенсии на основе специальных решений Правительства РФ);
• граждане, имеющие особые заслуги перед государством (Герои России и приравненные к ним граждане), получают государственное пенсионное обеспечение с 60 лет.

В счет трудового стажа включается работа родителя по уходу за детьми – по 3 года за каждого ребенка в счет только одного родителя.

Все эти четыре задачи должны организационно решаться как параллельные и относительно независимые проекты, но с обязательной финансовой координацией их на федеральном уровне.

Задачу № 1, как представляется, придется решать достаточно прямолинейными государственными административными мерами и, главным образом, за счет государственного бюджета, например, введением с 1 января 2021 (2022) года системы гарантированного пенсионного и социального обеспечения в процентном соотношении с минимальным размером оплаты труда или прожиточным минимумом (в зависимости от категорий пенсионеров и иных нетрудоспособных лиц), Главное здесь, чтобы эта система в допустимой мере решала задачу справедливого социального обеспечения трудящихся граждан. Справедливость пенсионного обеспечения – сейчас основной принцип реформирования пенсионной системы, без ее обеспечения население страны не поддержит реформу.

Задачу № 2 можно решать, в основном, методами установления различных государственных льгот и гарантий. Кроме того, эта задача требует формирования общественного мнения, стимулирующего работников и работодателей на ускоренное накопление соответствующих пенсионных средств (после проведенного Правительством РФ замораживания накоплений пенсионеров добиться их доверия будет сложно, но это обязательно надо сделать). Здесь главное – создать эффективную и безопасную систему накопления государственных пенсионных фондов с индивидуальными пенсионными счетами работников, выходящих на пенсию.

При решении задачи № 3 серьезное прямое государственное бремя социального обеспечения граждан может быть обеспечено исключительно за счет налогоплательщиков всех категорий.

Такой подход позволит справедливо распределить социальную нагрузку на все слои общества. Лучше всего постепенно ввести и нарастить до разумных пределов прогрессивный налог на сверхдоходы физических лиц (собственников и менеджеров крупных корпораций). Государственные социальные выплаты должны находиться на минимально допустимом уровне, чтобы стимулировать легальную трудовую деятельность граждан и добровольные виды социального страхования граждан и не оказывать отрицательного влияния на экономический рост.

Система социального обеспечения должна также пройти 3 этапа реформирования: корректировки существующей системы, формирования переходного варианта и создания новой перспективной системы. От системы: всем сестрам по серьгам, надо перейти к системе адресного оказания социальной помощи только тем, кто в ней реально нуждается.

Задача № 4 может решаться только путем разработки и реализации фундаментальной государственной программы, опирающейся на серьезные аналитические исследования и расчеты и обязательное согласие большинства граждан (попытки обмануть или запугать население в этой сфере, касающейся абсолютно всех граждан, чреваты серьезными социальными потрясениями).

Только такой подход позволит, с одной стороны, в разумный отрезок времени (которое у нас пока еще есть) решить острые проблемы пенсионного обеспечения, а с другой – не сделать новых стратегических ошибок, особенно популистских, которые еще более усугубят ситуацию в сфере пенсионного обеспечения.

Участники пенсионной реформы имеют содержательно и формально разные интересы и возможности, которые должны быть согласованы и целенаправленно использованы в процессе движения к цивилизованной и своевременно адаптирующейся к изменяющимся условиям пенсионной системе. Представляется, что такая система должна состоять из следующих элементов:

1. Обязательное государственное пенсионное страхование работников частного сектора, государственных служащих, предпринимателей, лиц, занятых творческим трудом, и других граждан, получающих системный доход, а также лиц, страхуемых государством за счет бюджета.

Все уплаченные определенным лицом страховые взносы учитываются на его индивидуальном (персональном) пенсионном счете в Пенсионном фонде России, ежегодно индексируются на уровень инфляции и служат основой для расчета и выплаты трудовой пенсии по достижении этим лицом пенсионного возраста.

Размер обязательных страховых взносов должен обеспечить получение работником трудовой пенсии в размере более 40% от его средней заработной платы, проиндексированной на уровень инфляции, при условии уплаты взносов в течение более 20 лет. Установленная трудовая пенсия так же ежегодно индексируется на уровень инфляции.

Поступающие в Пенсионный фонд РФ страховые взносы государство может использовать для инвестирования в национально значимые инфраструктурные проекты, но исключительно под гарантию Банка России. Гарантией способности государства исполнить свои обязательства перед пенсионерами должны служить золото-валютные резервы Банка России.

Средства государственных пенсионных фондов могут размещаться в государственные облигации и на депозитные счета Банка России, а также напрямую в ликвидные отечественные финансовые активы, входящие в Ломбардный список Банка России.

2. Добровольное участие в государственном пенсионном страховании неработающих или нетрудоспособных лиц может осуществляться на описанных выше условиях (уплаты минимально допустимых взносов в течение более 20 лет).
3. Добровольная государственная накопительная пенсионная система. Взносы уплачивают работники и/или их работодатели в пределах установленных размеров, в том числе не облагаемых налогом (относимых на себестоимость).

В данном случае государство выступает как управляющая компания, распоряжается средствами в соответствии с законодательно установленными правилами и несет полную безусловную ответственность за сохранность и доходность вложений.

Нынешняя государственная обязательная накопительная система должна быть в кротчайшие сроки преобразована в добровольную, т.к. она сегодня финансово абсурдна: государство принудительно изымает средства граждан, но ими реально не управляет и ответственность за безопасность и доходность их вложения не несет.

4. Добровольная государственная система жизнеобеспечения пенсионеров. Позволяет обеспечить пенсионеров жильем, питанием и медицинским обслуживанием за счет трудовой пенсии, личных сбережений и социальных пособий.

Экономически это возможно в случае строительства государственных и частных специализированных поселков для проживания в них только пенсионеров на арендной основе. Опыт развитых и развивающихся стран в этой сфере является исключительно положительным не только экономически, но и социально.

5. Добровольная негосударственная накопительная пенсионная система, основу которой составляют специализированные пенсионные счета (депозиты) работников и/или их работодателей, взносы на которые в законодательно установленных допустимых пределах освобождаются от налогов (относятся на себестоимость).

Такие счета могут открываться исключительно в лицензированных финансовых организациях (пенсионные фонды, банки, управляющие компании и т.п.). Средний срок взноса на такой счет должен быть не менее 10 лет, а воспользоваться счетом можно не ранее достижения пенсионного возраста – в противном случае уплачивается повышенный налог.

6. Добровольная негосударственная система пенсионного страхования, включающая собственно индивидуальное пенсионное страхование и страхование жизни, предлагающие в качестве страховых выплат различные виды ежегодной ренты.

В развитых странах в добровольных накопительных пенсионных системах аккумулируются значительные инвестиционные ресурсы, используемые в финансовом обеспечении стабильного экономического роста.

Конечно, никакая система страхования, в том числе государственная, не гарантирована от инвестиционных неудач. Даже строгая консервативная политика инвестирования, которую можно и нужно определить законом для всех видов пенсионных фондов, не способна упредить и локализовать все финансовые риски, прежде всего вызванные экономическими кризисами. Однако без инвестирования накопленных средств пенсионные фонды не смогут не только приумножить свои активы, производящие доход для выплаты пенсий и обеспечения самоокупаемости работы фонда, но и просто сохранить их в условиях даже минимальной инфляции.

Малорискованные инвестиционные возможности, пригодные для инвестирования пенсионных фондов, в России ограничены и будут оставаться такими в обозримой перспективе. В связи с этим система пенсионного обеспечения должна быть дополнена Государственным агентством по страхованию пенсионных активов^[3] (эту функцию в России может выполнять Агентство по страхованию вкладов), а также прозрачным перестрахованием в страховых компаниях высшего рейтинга и размещением части этих активов в наиболее надежных ценных бумагах финансовых рынков.

Одновременно целесообразно создать единую расчетную систему по выплатам гражданам всех видов пенсий, пособий, дотаций, компенсаций и т.п. социальных выплат из бюджета и внебюджетных фондов (это не только даст существенную экономию, но и позволит наладить системную аналитику в этой сфере).

Потребуется также развивать профессиональную инфраструктуру пенсионного дела, создавая системы рейтинга участников этого рынка, сертификации организаций и профессионалов, образования и т.д. Необходимо будет разработать и осуществить программу стандартизации деятельности в сфере пенсионного обеспечения. Работы чрезвычайно много и начинать ее надо сегодня.

Системная пенсионная реформа в России в интересах и граждан, и государства – это сложнейший долгосрочный социально-экономический проект. Простых решений здесь не существует.